El Plan Cardales: Nueva oportunidad

Mucho se viene hablando en este verano que termina del Plan Cardales, una de las iniciativas cruciales del gobierno de Vázquez que, en medio de discusiones y críticas públicas, fue puesta “en el congelador” a la espera de un nuevo rumbo que disponga el gobierno entrante. Es una iniciativa estratégica para el Uruguay, y por ende la discusión de sus objetivos e implementación es de alta relevancia. Por eso, hacemos este aporte desde una posición crítica con la implementación original y apostando a una reformulación que permita impulsar decididamente la inclusión digital a la vez que el desarrollo de la Internet en el Uruguay, fortaleciendo la integración del país a la Sociedad de la Información y el Conocimiento.

El objetivo fundamental: profundizar los logros del CEIBAL ampliando la conectividad

El Plan CEIBAL ha resultado una de las iniciativas históricas del gobierno que acaba de terminar, y significa un legado a fortalecer y ampliar, en tanto herramienta de inclusión en la Sociedad de la Información y el Conocimiento. Las llamadas “ceibalitas” ya cumplen un papel clave de “ventana al mundo digital” y de “vehículo en la autopista de la información”, para los niños y también para sus familias, y eso lo hacen fundamentalmente porque proveen de acceso a la Internet.

En otras palabras, una cosa son las ceibalitas en sí mismas, y otra, bastante más potente, son las ceibalitas conectadas a la Internet. La conectividad es un asunto crítico y central para asegurar el impacto del Plan CEIBAL y su potencial más allá del aula y de la escuela, llegando a las familias, sobre todo en entornos de exclusión social. Y de allí tal vez surgió en el gobierno pasado, de forma muy natural, el impulso inicial para el Plan Cardales: dar conectividad a todos los hogares del país, más allá de su condición social.

El primer Cardales: los problemas de un monstruo de 7 cabezas

Sin embargo, la iniciativa original pretendió ir mucho más allá: se agregó el acceso a la TV cable y a la telefonía básica, para instaurar en el centro del escenario al “triple play”. Esto metió al Gobierno y al Plan en una problemática mucho más compleja y difícil de controlar, lo cual fue tal vez el principal error, que hace que hoy el Cardales esté estancado y su implementación suspendida. Intentaremos explicarnos.

El Cardales original apareció en medio de la situación del mercado de las telecomunicaciones y la Televisión, donde hay operadores poderosos y empresas de influencia que tienen sus agendas, sus intereses y sus objetivos.

Por un lado, estaba el interés inicial del Gobierno: dar conectividad a todos, pero a este objetivo le fueron agregando otros que se debía contemplar: apareció el interés de ANTEL de dar televisión para abonados (el proyecto IPTV – Televisión con tecnología de Internet – de ANTEL ya se había planteado en sus niveles gerenciales), estaban los intereses de los operadores de TV Cable, que hacía años solicitaban licencias para dar servicio de banda ancha. Además, a estas empresas les preocupaba un emprendimiento de televisión gratuita o subsidiada que los pudiera sacar del negocio. Finalmente, estaban los intereses de los otros operadores de telecomunicaciones, que no querían que un subsidio público fuera a parar solamente a las arcas de ANTEL. Para terminar de complicarla, el gobierno acababa de otorgar una nueva licencia de TV satelital, esta vez a TELMEX (además de la usufructuada por Direct TV) y eso molestaba mucho a los empresarios de TV cable.

El gobierno pensó que podía alinear los astros a su favor y hacer una gran “carambola”: al mismo tiempo que llevaba televisión e Internet a los hogares pobres, le daba una licencia de datos a los cableros, y le permitía a ANTEL vender TV por Internet. Se argumenta una alianza entre empresas nacionales de TV Cable y ANTEL. Se suspende la licencia de TELMEX.

Por supuesto, la idea tenía escollos legales (las leyes de protección de inversiones y los tratados existentes no permiten discriminar a las empresas por el origen de su capital); obstáculos regulatorios: cómo subsidiar dándole fondos a algunas empresas y no a otras, sin “desnivelar el mercado”; y problemas comerciales: cómo ofrecer señales de TV gratis cuando algunos viven de vender esa señales y posiblemente varios otros problemas adicionales. Aparecieron además los problemas institucionales: quién ejecuta esto desde el Estado, qué rol le cabe a la URSEC, qué rol le cabe a ANTEL, etc.

Surgieron así voces cuestionando la iniciativa, sea por el carácter discrecional de la nueva “alianza público-privada” que parecía excluir jugadores, sea por la cancelación de la licencia de TELMEX, sea por las dudas que generaba ANTEL y su vocación de ampliarse a la TV, u otras. La propia Cámara de las empresas de Telecomunicaciones formuló un recurso pues querían participar y sienten que han sido discriminados, y aparentemente también el gobierno mexicano se quejó pues tenemos un tratado que protege inversiones y permite acceder a mercados.

En suma, una complicada maraña donde aparecieron todos los problemas juntos y mezclados: el objetivo de inclusión social del gobierno, los intereses de las empresas de cable, los de la TV abierta, los objetivos de ANTEL y las empresas de telecomunicaciones, el marco regulatorio y los compromisos del país con las inversiones extranjeras y con las empresas radicadas en Uruguay, y finalmente – pero tal vez lo más importante – los intereses de los ciudadanos. Se formó entonces un verdadero nudo gordiano: las restricciones eran tantas, que era muy difícil diseñar una solución que superara todos los problemas y tuviera éxito.

El Gobierno lo intentó a partir de varias definiciones, y lo quiso probar en Trinidad, el sitio elegido para el primer piloto de escala comercial. Para hacerlo, asignó al LATU el papel de liderar el proyecto, como antes había hecho con el CEIBAL. El operador sería la empresa de cable, en acuerdo con ANTEL. Se iba a ofrecer un paquete limitado de 8 señales de TV, un acceso a Internet de velocidad limitada (256/64) y algunas aplicaciones interactivas, a un precio de $ 300. Se subsidiaría solamente el “set-top-box” (equipo terminal en casa del cliente), y se exoneraría de IRAE a la firma de TV Cable en contrapartida.

El producto salió a la venta en agosto 2009. Hoy ha trascendido que la respuesta fue muy fría, con muy pocos servicios instalados a la fecha. Tal vez las señales de TV eran pocas y el producto poco atractivo, (las señales de la TV abierta de Montevideo -4, 10 y 12- no estaban presentes, aparentemente por la falta de un acuerdo comercial) tal vez la integración con Ceibal fue baja, tal vez falló la implementación, tal vez el precio no era atractivo para la gente de bajos ingresos.

Ya sobre el fin del período de gobierno, se pretendió avanzar en el otorgamiento de licencias de banda ancha a los operadores de TV Cable, como estaba previsto, pero aparece la fuerte oposición de SUTEL y de algunas voces en el Frente Amplio, en un contexto de bajo impacto del piloto en Trinidad. Una comisión del FA estudia el tema y recomienda frenar la marcha del Plan. El gobierno de Vázquez, visto el poco tiempo de que dispone, decide suspender la implementación, evaluar su marcha con una Comisión y dejar el tema para el gobierno entrante. Visto muy a la distancia, parece que la batalla la ganaron las voces que pedían un “Cardales 100% estatal” pero, ¿será así?

El necesario replanteo: de vuelta al objetivo inicial

Es momento entonces de retomar el tema desde el comienzo: ¿Qué debemos buscar con esta iniciativa? Sin dudas hay que retomar el espíritu inicial de “ampliación del Plan CEIBAL”: llevar Internet a todos los hogares del país, y dejar de lado la compleja maraña de restricciones y problemas que produce incluir la TV en el paquete.

Lo que hace la diferencia en un hogar es tener Internet: es una plataforma interactiva, donde la persona se informa, interactúa con otros, hace negocios, puede capacitarse y también buscar entretenimiento. Esa ventana el mundo, ese “vehículo de la sociedad de la información” es lo que los niños tienen en las XO, cuando acceden a Internet, y que deberían poder llevar a sus casas.

Conclusión: hay que focalizar en lo que importa que es Internet para todos. Lo demás, el acceso a la TV Cable, el triple play, etc., parece por ahora secundario.

Los problemas del monopolio

A los uruguayos no nos molestan mucho los monopolios, por lo menos desde un punto de vista conceptual. Estamos acostumbrados a sufrirlos y nos parecen el estado natural de algunas cosas. Más aún, si son monopolios de empresas del Estado. Sin embargo, los monopolios tienen costos, y esos costos se pagan todos los días por parte de los usuarios: costos directos (el precio es más caro), costos de oportunidad (no me dejan acceder al servicio que necesito porque no le interesa al proveedor darlo), costos de mal servicio.

La competencia favorece al usuario. Eso es muy claro y también lo hemos vivido varias veces. Un caso muy notable es la explosión de la telefonía celular, donde en la etapa inicial con MOVICOM había unas decenas de miles de usuarios, a precios astronómicos. Luego nace ANCEL, y se produce un fuerte impulso al celular: de un artículo suntuoso y carísimo, accesible desde pocos lugares, se hizo accesible para buena parte de la clase media, y con cobertura nacional. Luego ingresó la tercera empresa operadora, CTI (ahora CLARO) y MOVICOM se transformó en MOVISTAR. Se desató una fuerte competencia en el mercado, se introdujo tecnología y hoy el celular es universal en Uruguay: todos los tenemos, y está al alcance de todos, desde los más ricos hasta los beneficiarios del PANES, y eso está muy bien.

Es cierto, sí, que le mercado de las telecomunicaciones es naturalmente oligopólico (hay requerimientos fuertes de capital y de acceso a recursos que solo algunas empresas pueden conseguir).

Por eso, es necesario regular estos mercados y obligar a la competencia, obligar a los operadores a interconectarse y a tener políticas transparentes de precios y ofrecer productos comparables.

Resulta imprescindible contar con un organismo regulador fuerte. En nuestro país ese es el papel de la URSEC, y siempre debe ser fortalecido.

Iniciativas como el CARDALES deberían evitar fortalecer las prácticas oligopólicas, las alianzas a espaldas del mercado, o el aprovechamiento de la posición dominante de unos en detrimento de otros. Se perjudica al usuario, y además se comprometen luego las inversiones, en un mercado tan dinámico donde se necesitan las de todos los operadores.

¿Políticas públicas o el Mercado?

Bueno, entonces, ¿por qué no repetir la experiencia del celular con la banda ancha? ¿Basta con el mercado? O bien, en la otra punta ¿por qué no apostar 100% a una solución estatal? Que el Estado despliegue una “banda ancha para los pobres” o algo por el estilo, encargando de ello a ANTEL. Esa parece ser la disyuntiva actual, pero, como toda alternativa dual, ambas opciones tienen costos demasiado altos y ponen en riesgo el cumplimiento y sostenimiento del objetivo inicial.

Para empezar, es claro que si bien legalmente no existe un monopolio el mercado en la banda ancha no se trata de un mercado 100% en competencia. Existe la posición dominante que es la de ANTEL, único operador que puede vender ADSL utilizando los cables telefónicos, y los competidores que existen son inalámbricos (Dedicado y la Internet Móvil de los operadores de celular).

Entonces es posible que, de pique, este mercado no sea tan dinámico como el del celular y por lo tanto su agresividad de penetración sea menor y los costos mayores. Además, es posible que haya una demanda a desarrollar, una necesidad del público que aún no está expresada y que haya que facilitar, impulsar, en alguna medida generar. Las ceibalitas sin duda ayudarán para eso, pero además se requieren accesos de bajo costo para los hogares más desposeídos, a riesgo – muy serio si miramos al mundo – de que el mercado se desarrolle sin ellos.

En otras palabras, parece una situación ideal para que el Estado intervenga impulsando el desarrollo de la demanda y asegurando simultáneamente la inclusión, que como sabemos es clave, porque participar de la sociedad de la Información es imprescindible para ejercer la ciudadanía y para integrarse social, laboral y culturalmente.

Sin embargo, la “solución estatista” parece muy inadecuada. Si se opta por implementar una Internet de amplia cobertura a pérdida, inevitablemente hay que encontrar la forma de no vulnerar con una competencia desleal a todos los que tienen negocios legítimos funcionando, inversiones realizadas, etc. Entonces, inevitablemente, se tratará de una Internet “de clase B”, que no compita con la otra, un producto que nadie que pueda pagar elegiría. O bien, ponerse más radical y decir “no importan los intereses de las empresas” y estatizarlo todo. Esta última es la vuelta al viejo monopolio, y es muy fácil de darse cuenta que – además de las enormes reclamos y demandas que generaría, además de la mala imagen con los inversores, además de los compromisos asumidos en el Conrad (“no expropiaremos…”) – nos llevaría directamente al atraso y al mal servicio, más allá tal vez de algún impulso inicial interesante.

Y esto es mucho más serio en un sector con el nivel de cambio acelerado que tienen las telecomunicaciones: apostar a la inversión pública y la gestión estatal como único sustento del sector telecomunicaciones (una gestión estatal que además todos quieren reformar), y al monopolio como esquema de servicio es un pasaporte seguro para el estancamiento y la baja calidad.

En conclusión, parece claro que hay que fortalecer la competencia, apostar al desarrollo del mercado de banda ancha con mayor agresividad y penetración, pero también que hay un papel central para las políticas públicas en el impulso al acceso a Internet de todos, sin exclusiones.

En base a toda esta reflexión, podemos poner algunas condiciones a ese impulso desde el Estado:
• Debe desarrollarse la banda ancha, sin restringir (e incluso ampliando) la competencia entre los operadores,

• Debe fortalecerse el papel de las instituciones necesarias para el funcionamiento del mercado (en particular la URSEC)

• Deben evitarse las soluciones “de primera y segunda clase”, donde existe por un lado la internet comercial, para los que pueden, y luego una “internet de segunda clase” para los más pobres o excluidos. Todos deberían acceder a las mismas redes, más allá de que unos lo hagan con subsidio y otros no.

La propuesta

La propuesta es que el usuario elija. En otras palabras, que todos puedan elegir su proveedor, aún los que tienen un servicio subsidiado, que no pagan (o por el que pagan muy poco). El Estado aplica fondos públicos para que los hogares de bajos ingresos tengan acceso a la banda ancha, por lo menos en un paquete básico.

El usuario que tiene derecho al Plan se suscribe en el servicio, y es el Estado el que paga (todo o una parte importante). Pero el que elije el proveedor de conectividad es el usuario o la familia: si prefiere ADSL de ANTEL, o si prefiere Internet Móvil de Claro, o Banda Ancha de DEDICADO, o los nuevos acceso de los cableoperadores, es un problema de él. Claro, será problema del operador darle buen servicio, tenerlo conforme y retenerlo, de la misma manera que con cualquier otro cliente, porque él también se puede ir, llevándose el dinero del subsidio estatal a otro lado.

Se trata de organizar un Fondo de Servicio Universal para financiar el acceso de los menos favorecidos el acceso a la banda ancha, pero dejarlos comprar su servicio entre los operadores disponibles y asegurar la competencia.

Complementariamente, si existieran limitaciones de infraestructura que requirieran grandes inversiones en algún lugar o punto de la red, se pueden asignar fondos directamente al operador de menor costo, para cubrir zonas alejadas o especialmente costosas. Esto se hace mucho en el mundo, pero sobre todo en países con problemas de acceso geográfico importante, donde existen zonas remotas y poco pobladas. Como este plan apunta a la inclusión social, es posible que este caso no se presente con frecuencia: muchos hogares excluidos están en la periferia de las ciudades, donde la cobertura ya existe o no es muy costosa: el problema crucial no es con la infraestructura, es con el usuario hoy no puede costear el servicio. Por supuesto, que el crecimiento del mercado seguirá obligando a los operadores a invertir en infraestructura, pero eso es lo que ellos más debe querer: desarrollar sus redes para atender la demanda de los clientes, sean clientes privados o clientes del Plan.

Conclusión

El nuevo gobierno tiene una oportunidad histórica para lograr el objetivo de la inclusión digital, a partir de la universalización del acceso a Internet. Lo puede hacer en forma relativamente rápida y sencilla, si solamente de concentra en esto y no intenta arbitrar entre los diferentes operadores, evita complicar el problema agregando otros temas como el de la TV y facilita las inversiones dejando claras las reglas de largo plazo para todos.

Los más necesitados pueden acceder a los servicios básicos (por ejemplo un enlace de 1Mbps de bajada/256k de subida) en forma subsidiada, pagando muy poco, pero eligiendo ellos el servicio que más les conviene (por ejemplo, en algunos asentamientos la conexión inalámbrica puede ser la adecuada) y pudiendo exigir un buen servicio. Al proveedor no le debería hacer diferencia quién paga la factura, porque el cliente se le puede ir con el contrato a otro lado, aunque esté pagando el Estado. El mercado recibiría además un impulso importante, y todos los usuarios de banda ancha nos veríamos beneficiados, porque las inversiones en la red a largo plazo mejoran el servicio para todos. Los operadores “agrandarían la torta” y generalmente saldrían favorecidos con el aumento de la facturación.

Finalmente, los niños del CEIBAL llevarían las XO a sus casas y seguirían conectados, y sus familias también, ampliando el alcance del plan y multiplicando su impacto. Se trata de una oportunidad histórica y si se aplica correctamente, generará impactos de largo plazo para el desarrollo del país que todos queremos.

(*) El Ingeniero Omar Paganini es Decano de la Facultad de Ingeniería de la Universidad Católica del Uruguay, miembro del CONICYT por las Universidades Privadas y del CESPE de la ANII. Se ha desempeñado en cargos gerenciales en la industria y como consultor a nivel nacional e internacional en temas de Tecnologías de la Información.


Semanario Voces, 11 de marzo de 2010 - Omar Paganini (*)